往期回放 | “武林秘籍”：政府国有土地出让底价是这样确定的！（土地出让中的各类地价关系与概念辨析）
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【导读】政府出让国有土地使用权过程中涉及到很多地价概念，比如：基准地价、标定地价、出让底价、协议出让最低价、起始价、起拍价、成交价、土地市场价格等等，各类价格的关系如何、如何区分？政府出让土地底价该如何确定？国有土地出让是否成交、是否有效？2016年3月5日推送的《“武林秘籍”：政府国有土地出让底价是这样确定的》详细回答了上述问题。
“武林秘籍”：政府国有土地出让底价是这样确定的
科学确定出让底价是国有建设用地出让中的关键环节，对于规范国有建设用地出让行为，合理显化国有土地资产价值，防止国有土地资产流失，具有重要意义。
一、土地出让底价确定的一般程序
国有建设用地使用权出让涉及的标的价格较高，经常高达数千万元甚至数亿元，由于土地市场的特殊性，加之要综合考虑其后期的开发利用情况，影响因素多，其价格难以判别，为避免国有土地资产流失，国有建设用地使用权出让，必须进行土地估价，以了解招标拍卖挂牌地块的正常价格，并此基础上综合确定出让底价。
出让底价，是指政府根据土地估价结果、产业政策和土地市场情况等，集体决策，综合确定的宗地最低出让价格。根据出让形式不同，出让底价可以分为协议出让底价、招标出让标底、拍卖出让底价和挂牌出让底价四种具体形式。
土地出让底价确定的一般程序：
首先，确定拟出让宗地的用途、容积率等规划条件和土地使用条件。
其次，由市、县国土资源管理部门根据拟出让地块的条件和土地市场情况，依据《城镇土地估价规程》，组织对拟出让地块的正常土地市场价格进行评估。由于出让土地一般都是用于开发和再开发建设，因此，假设开发法（剩余法）、市场比较法等往往成为首选方法；收益还原法和基准地价系数修订法也很常用，而成本逼近法则往往不大适用。但如出让地块为旧城改造等情形下，成本逼近法则往往被用来测算政府拆迁改造成本与出让收益的对比分析。在出让教育、基础设施用地等情形下，由于受市场交易案例数制约，成本逼近法也可适当选用。
第三，分析研究相应的政府产业政策和供地政策，收集了解拟出让宗地所在级别的基准地价和协议出让最低价标准以及土地市场状况等资料。
最后，政府土地出让协调决策机构应当依据拟出让宗地的市场价格评估结果，综合考虑政府产业政策、供地政策、土地市场状况等，最终确定拟出让地块的出让底价。
二、厘清几个不同的地价概念
在国有建设用地使用权出让实践中，经常涉及的地价类型主要有以下几种：
１、基准地价。所谓基准地价是指，人民政府对城镇规划区范围内现状利用条件下不同级别或不同均质地域的土地，按照商业、住宅、工业等土地用途分别评估确定的某一估价期日上法定最高出让年期土地使用权区域平均价格。基准地价原则上每三年更新一次，并根据市场变化适时进行调整。基准地价是政府组织评估确定的一种区片平均地价，代表一个级别或区片范围内某类用地平均价格水平，是衡量区域地价水平和确定出让底价的重要参考。
2、标定地价。标定地价是在市、县政府根据需要评估的正常土地市场中，在正常经营管理条件和政策作用下，具体宗地在一定使用年限内的价格。标定地价是政府组织评估确定的某宗地市场正常价格，是宗地地价的一种，可以作为确定出让底价的依据。
３、协议出让最低价。即协议出让国有土地使用权最低价，是指政府为了宏观调控土地市场，防止低价出让国有土地使用权而实施的出让价格最低控制标准。协议出让最低价标准是政府确定的一种区域最低价格控制标准，是区域价格的一种，一般相当于基准地价的70%左右。
４、起始价或起叫价。起始价或起叫价是国有建设用地拍卖或挂牌出让中，土地拍卖主持人或挂牌主持人针对拍卖出让或挂牌出让人的具体宗地，在土地拍卖会上首先宣布或在挂牌出让公告规定的土地交易地点挂牌显示的该宗地的竞价基数，拍卖竞买人或挂牌竞买人以此基数开始进行竞买。
５、土地市场价格，是指某宗地在土地市场中正常交易情况下的市场价格水平，一般由评估机构或评估专业人员根据宗地条件和土地市场情况科学评估确定。经常有人说只有招拍挂才能形成市场价格，否则无法知道市场价格，其实这是一种错误认识，招拍挂价格是一个交易价格，并不一定是市场价格，可能因个别因素造成畸高或畸低而偏离市场正常价格水平。按照评估准则，评估机构的评估结果应当体现除市场价格，其不可能直接评估出出让底价或成交价格、抵押价格等。
6、交易价格，是指某宗地在土地市场中的实际成交价格，如协议成交价格或招拍挂成交价格，交易价格受很多个体因素影响，不一定代表市场价格。
三、土地出让最低价与出让底价的关系
国有建设用地使用权出让最低价主要包括协议出让最低价和工业用地出让最低价，两者与出让底价之间存在密切关系。
1、协议出让最低价。《协议出让国有土地使用权规定》（国土资源部21号令）规定：协议出让最低价不得低于新增建设用地的土地有偿使用费、征地（拆迁）补偿费用以及按照国家规定应当缴纳的有关税费之和;有基准地价的地区，协议出让最低价不得低于出让地块所在级别基准地价的70%。对协议出让最低价政策的理解，应把握三点：
一是最低价的确定优先适用基准地价。有基准地价的地区，应当首先适用基准地价，协议出让最低价按不低于基准地价70%来综合确定；没有基准地价的地区，方可按照新增土地有偿使用费、征地（拆迁）补偿费和国家规定应当缴纳的有关税费之和，即三项费用之和来确定协议出让最低价。
二是协议出让底价不得低于协议出让最低价。
三是招标拍卖挂牌出让底价也不得低于协议出让最低价。一些地方确定招标拍卖挂牌出让的出让底价时，在这一政策的理解上存在误区，认为以招标拍卖挂牌方式出让土地时，底价可以按低于协议出让最低价来确定，可以低于协议出让最低价成交。这种理解是不正确的，其实，招标拍卖挂牌出让的土地也不得低于协议出让最低价，国家政策早有规定。2001年《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国务院15号文件）明确规定：各级人民政府均不得低于协议出让最低价出让土地，这包括两层含义，一是出让土地时，底价的确定，不得低于协议出让最低价；二是无底价出让的，出让起始价和成交价不得低于协议出让最低价。出让方式的选择不等于出让价格标准的随意调整。特别是对于商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性土地以及有两个以上意向用地者的土地，法律之所以明确规定必须采取招标拍卖挂牌方式出让，正是由于这类土地有市场、有竞争，相对于其他用途的土地盈利性更强，如果采取协议方式出让的土地应当高于最低价，而房地产开发用地可以低于成本出让甚至零地价出让，则从根本上违背了市场供求规定和价格规律，也违背了地价政策的本意。因此，按照国务院15号文件规定，协议出让最低价政策既适用于协议出让土地，也适用于招标拍卖挂牌出让土地。协议出让最低价是出让底价的最低“门槛”，无论协议出让的土地，还是招标拍卖挂牌方式出让，政府确定的出让底价不得低于协议出让最低价，成交价也不得低于最低价。
2、工业用地出让最低价。2006年，国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》提出：建立工业用地出让最低价标准统一公布制度，国家根据土地等级、区域土地利用政策等，统一制订并公布各地工业用地出让最低价标准。工业用地出让最低价标准不得低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定收取的相关费用之和。工业用地出让价格不得低于公布的最低价标准。低于最低价标准出让土地，或以各种形式给予补贴或返还的，属非法低价出让国有土地使用权的行为，要依法追究有关人员的法律责任。《全国工业用地出让最低价标准》对工业用地出让最低价、出让底价和成交价等，进一步作了细化和明确。对工业用地最低价政策的理解，至少应把握以下几点：
一是工业用地最低价标准是区域地价标准，应当定期调整。当宏观经济形势发生变化引致土地市场运行和工业用地供需发生较大波动，为保护经济平稳较快发展和土地市场的健康稳定，国家可以适时调整工业用地出让最低价标准，发挥地价政策的调控作用。各地可以按照调整后的地价标准出让工业用地。
二是工业用地不得低于国家规定的最低价标准出让。任何地方不得以任何理由低于最低价标准出让工业用地。低于最低价标准出让工业用地，或以各种形式给予补贴或返还的，属非法低价出让国有土地使用权的行为，应依法追究相关人员的责任。
三是工业用地出让最低价是确定出让底价的重要依据，工业用地出让底价不得低于所在地土地等别相对应的工业用地出让最低价标准。
四是工业用地协议或招标拍卖挂牌出让成交价，均不得低于工业用地出让最低价标准。
五是低于法定最高出让年期出让，出让价格是否低于出让最低价要进行年期修正。对低于法定最高出让年期（50年）出让工业用地，或采取租赁方式供应工业用地的，所确定的出让价格和年租金按照一定的还原利率修正到法定最高出让年期的价格，修正后的出让价格和租赁标准与《全国工业用地出让最低价标准》比较，不得低于后者。
四、招标标底、拍卖（挂牌）底价确定需要注意的事项
在土地招标拍卖挂牌出让活动中，招标标底、拍卖挂牌底价、起始价或起叫价之间的关系应当这样确定和把握：
1、招标标底、拍卖挂牌底价应当根据评估价格确定，但不得低于出让最低价，工业用地不得低于工业用地出让最低价，其他用地不得低于协议出让最低价。
2、招标标底、拍卖挂牌底价不同于标定地价。招标标底、拍卖挂牌底价与标定地价均是由政府确定或认可的宗地价格，但标定地价是某一宗地在土地市场中的正常价格，它可以为确定土地使用权招标标底、拍卖挂牌底价提供参考依据；招标标底、拍卖挂牌底价则是拟出让土地政府所能接受的最低控制价格。标定地价对社会是公开的，土地使用权招标标底、拍卖挂牌底价则是由政府内部掌握、严格保密。
3、起始价或起叫价，一般等于或低于出让底价。无底价招拍挂的，起始价或起叫价其实就是出让底价，有底价招拍挂的，起始价或起叫价往往低于或等于出让底价。拍卖会和挂牌现场，竞买人的应价或报价只能等于或者高于起始价或起叫价，应价或报价低于起始价或起叫价的，属于无效报价。
4、招标标底、拍卖挂牌底价不同于交易地价。土地使用权招标标底、拍卖挂牌底价是出让土地谈判前决定的价格，只对谈判的一方——政府――有约束，并未得到受让方的认可，交易地价则是双方经过谈判后决定的价格，是在市场上实现的价格，对双方都有约束作用。国有建设用地使用权招标标底、拍卖挂牌底价又与交易地价有联系，交易地价不低于于招标标底、拍卖挂牌底价的，土地出让可以完成，表现为成交价；交易地价低于招标标底、拍卖挂牌底价，土地出让则不能实现或不成交。
5、低于底价不成交。这一原则，不仅适用于招标拍卖挂牌出让，也同样适用于协议出让。在招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权活动中，土地招标拍卖挂牌主持人需要明确的一个重要原则是：低于底价，出让不成交。如果竞投人的投标价低于标底，拍卖和挂牌竞买人的最高报价或应价低于出让底价的话，无论其他条件如何，均不能中标或竞得土地。
6、招标标底、拍卖挂牌底价由政府确定，并应当保密。国有建设用地使用权出让，包括有底价出让和无底价出让。《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》明确要求，有底价出让的，招标标底、拍卖和挂牌出让底价确定后，在出让活动结束之前应当保密，不得泄露，泄露底价的，承担法律责任。对于底价确定的时间，各地可自行掌握。一般的做法是，在拍卖会开始之前和接近挂牌截止时间之前，市县土地出让协调决策机构集体确定底价，交给招标拍卖挂牌主持人，参与确定底价的协调决策机构所有成员在拍卖会结束和挂牌结束前不得离开拍卖或挂牌现场，从而有可以有效地防止泄露底价。
五、区分情况确定协议出让底价
1、政府供地中的协议出让
市、县国土资源管理部门组织对拟出让地块的正常土地市场价格进行评估。国有土地使用权出让协调决策机构应当根据土地估价结果、产业政策和土地市场情况等，集体决策，综合确定协议出让底价。协议出让底价不得低于拟出让地块所在区域的协议出让最低价。
2、原划拨、承租土地使用权人申请办理协议出让
市、县国土资源管理部门应当组织对申请地块的出让土地使用权市场价格和划拨土地使用权权益价格或承租土地使用权市场价格进行评估，估价基准期日为拟出让时点。改变土地用途等土地使用条件的，出让土地使用权价格应当按照新的土地使用条件评估。
国有土地使用权出让协调决策机构应当根据拟出让时的出让土地使用权市场价格与原划拨土地使用权权益价格或承租土地使用权市场价格的差额，综合考虑政府产业政策和土地市场情况等，集体决策，确定协议出让底价，并拟订协议出让方案。
3、划拨土地使用权转让中的协议出让
市、县国土资源管理部门应当组织对申请转让地块的出让土地使用权市场价格和划拨土地使用权权益价格进行评估，估价基准期日为拟出让时点。
市、县国土资源管理部门或国有土地使用权出让协调决策机构应当根据拟出让时的出让土地使用权市场价格与原划拨土地使用权权益价格的差额，综合考虑产业政策和土地市场情况等，集体决策，确定协议出让底价，并拟订协议出让方案。
4、补办协议出让手续时最低价政策的适用
国有建设用地出让中，既存政府收购储备土地的供应出让情况，也大量存在原划拨土地使用权人补办或转让中补办协议出让手续、补缴出让金的情况。第一种情形，属于政府供地出让，可以直接适用出让最低价政策。但对于补办出让手续的情况，则要考虑划拨土地使用权价格，而不能简单地直接套用出让最低价公式来衡量是否低价出让。
对于原划拨土地使用权人补办出让手续、补交出让金的情况，由于协议出让最低价对应的土地条件和基准地价内涵一致，即五通一平或三通一平等，鉴于原划拨土地使用权人已经支付了土地征用、拆迁补偿和前期开发等费用（即划拨土地使用权价格属于原土地使用权人的合法权益），因此，应进行土地条件修正，应当将其补交的价款与划拨土地使用权价格（同地段征地、拆迁补偿和前期开发费用等）之和作为土地使用权出让总价，以此与同地段同用途的协议出让最低价标准进行比较，不低于后者即不属于低于最低价标准出让。
综上所述，在国有建设用地使用权出让中，底价确定至关重要。基本规则可以概括为：高于底价出让方可成交，底价根据宗地估价结果确定，出让底价不得低于出让最低价，出让最低价不得低于基准地价的70%。在数量关系上可以简单表述为：国有建设用地出让的成交价≥出让底价≥出让最低价≥基准地价的70% 。